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公檢法互相配合制約的歷史沿革

  □郝鐵川   現行憲法和法律都規定公、檢、法三家辦理刑事案件時的關係是“分工負責,互相配合,互相制約”,立法者的原意顯然是好的,但從1979年作出這一規定之後的司法實踐來看,學界和實務界幾乎異口同聲地指出其實施效果是“配合有餘,制約不足”,還有人指出強調互相配合容易影響律師履行辯護權利、被告人權司法保障,可能帶來冤假錯案等。實踐是檢驗真理的唯一標準,既然實踐中出現了這些狀況,就應該思考“互相配合”規定的有無必要性。   黨和政府的文件最初對公、檢、法三家辦理刑事案件中的關係表述是“分工負責,互相制約”,沒有“互相配合”一語。據《董必武傳》(中央文獻出版社2006年出版)一書透露,“分工負責,互相制約”是董老在新中國成立之初提出的。為健全司法制度,防止和減少錯捕、錯判案件的發生,根據董老的提議,1953年11月,政務院政法委員會分黨組幹事會在給中共中央的書面報告中正式建議:公安、檢察、法院三家在辦理刑事案件中,實行分工負責、互相制約的原則。認為法院、公安、檢察署通過分工負責、互相制約的比較完善的司法制度的保證,錯捕、錯押、錯判的現象會減少到極小的限度。1954年3月,中共中央批准了這一建議並轉發縣以上各級黨委。   同年6月中共中央指示各級黨委,要求領導政法部門進行典型試驗,研究和制定公、檢、法三機關之間的工作關係和工作制度。但在實際工作中,這項重要的原則還經常受到“左”的錯誤思潮的干擾。為此,董老1957年在軍事檢察院檢察長、軍事法院院長會議上強調指出:“檢察院、法院、公安機關是分工負責,互相制約,共同對敵。檢察院是監督機關,不管哪一機關犯了法,它都可以提出來。公安機關維持社會秩序,它特別註意同反革命作鬥爭。公安機關捕人,要經檢察院批准,沒經批准就逮捕人,是違法的。檢察院本身沒有判決權,人逮捕起來以後(有些輕微的刑事案件,也可以不捕人),就要偵查,如果認為應該判刑,就向法院起訴。判刑或不判刑是法院的職權。法院在審判過程中如果認為需要捕人時也可以捕人。法院審判不合法,檢察院可以抗議;公安部門發現法院判錯了,可以經過檢察院來抗議。這叫做分工負責、互相制約。”   董老關於公、檢、法“分工負責、互相制約”的觀點,引起全黨的重視。劉少奇1956年在黨的“八大”政治報告中指出:“我們的公安機關、檢察機關和法院,必須貫徹執行法制方面的分工負責和互相制約的制度。”   但由於1957年“反右”運動後,“左”的指導思想日漸嚴重,“分工負責,互相制約”的正確提法被視為“右傾”觀點而遭到批判,強調互相配合而輕視制約的思想開始蔓延。1957年下半年董老根據毛澤東《關於正確處理人民內部矛盾》的講話精神,總結法院審判工作,起草準備提請一屆全國人大四次會議審議的報告稿。報告稿第三部分強調指出:“法院和檢察、公安機關的分工負責和互相制約的制度,也是保證正確審判的重要制度。就法院來講,它與檢察院有直接的關係。由於全國各級人民檢察機關和公訴人制度是逐步建立的,有些審判人員的活動還不能體現兩機關分工、制約的制度。他們只看到了兩機關在刑事訴訟上的活動有共同的目的,而忽視了它們在訴訟上有不同的職能,因而就把審判活動當作是偵查和決定起訴活動的簡單重覆;或者竟不自覺地站到了控訴人的地位,以控訴的態度來對待被告人,並忽視被告人的辯護權。”這篇報告稿在6月報送全國人大常委會後,由於反右鬥爭的開展,未能在全國人大常委會議上報告審議,就被撤下來了。   1958年“大躍進”期間,許多地方法院提出苦戰一年到三年實現“無反革命、無盜竊、無搶劫、無強姦……”甚至“無民事糾紛”等口號,還提出審判工作要做到黨委、公安、檢察、群眾、當事人等都滿意,為此採取了公、檢、法三家聯合辦案,實行“一長代三長”“一員代三員”“下去一把抓,回來再分家”,甚至將三家合併為“政法公安部”。董老對此坦誠地說了自己的不同意見。他說公、檢、法三家的團結建立在分工負責、互相制約基礎上而不是建立在什麼滿意的基礎上,完全滿意就統一了,也不成其為各個環節了;三家聯合辦案更是違背了分工負責、互相制約的原則。但在1958年6月召開的全國第四屆司法工作會議批判了董老的觀點,提出了“支持第一,制約第二”的口號,實際上是強調配合,削弱制約。1959年全國檢察業務工作會議提出了以“支持第一,制約第二”原則取代原來的“分工負責、互相制約”的要求。1960年11月中央批准了由謝富治主持召開的中央政法小組會議通過的三機關合署辦公報告,檢、法兩家名存實亡。   提出公、檢、法三家“分工負責、互相配合、互相制約”是在1979年制定的刑訴法中。考慮到這時人們的思想還未完全擺脫“左”的思想影響,對司法規律的認識還相對有限,保留帶有過去不正常時期公、檢、法三家互相配合色彩的提法,在所難免。如今強調推進以審判為中心的訴訟制度改革,對“互相配合”提法進行反思,實有必要。   (作者繫上海市文史研究館館長、華東政法大學博導)   (原標題:公檢法互相配合制約的歷史沿革)  
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